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袁世凯是熟读史书的人，曹操的故事及其他相关故事他应该知道得很清楚。称帝这种大事，必须稳步慢行，时机不成熟绝不能硬做，他心里也应该很清楚。所以，他请自己的头号高参、老谋深算的徐世昌出山，为他主持筹划此事。徐世昌走的是稳妥一路，1914年5月，徐就任政事堂国务卿后，像以参政院取代“政治会议”并代行立法院职能，通过总统选举法修正案以使袁成为终身总统，公布国民会议组织法（1915年3月）等等，步步为营，稳扎稳打，在程序上全依“法制”而行，以确立“合法性”为第一。但这种循序渐进的作业方式所需时间较长，显然并不很对袁的胃口，于是，一派更为积极和急进的“帝制派”走上了前台。
当时在袁周围主要有三个包围圈：一是朱启钤、梁士诒、杨度、顾鳌、夏寿田等；二是袁克定、段芝贵、袁乃宽、张士钰（在最初期张不在内，而我是在内的）等；三是官邸中袁的妻妾及儿女等。这三重包围圈的组成分子，除官邸内与前两者不大通气外，前两者既各起作用，又密切联系的。两者之中，朱等在最初实为主力，而且背后有徐世昌指挥，有时直接由朱向袁请示。后来朱等逐渐不如以前那样重要，重心转移到袁克定这一群。直到筹备将近结束阶段，朱等除办些事务外，实已不起什么作用。而袁克定的一群中又新加了黄开文。朱等先是日夜集结在一起，初无定处，亦有时在筹安会里，没几时重心就移到公府秘书厅梁士诒处来了。他们这些人多是着重在策划和布置方面。文电多由杨等起草，经朱、梁等点头之后，再由朱和袁克定、段芝贵商量，同意即发出去。重要的文件一定要经袁自己看过。朱、梁、段等人尤其是段（芝贵）个人，与各省军政大员函电很频繁。梁每天起身很早，上午八时前已开始办公，中午在公府包饭，与张仲仁（即张一）形影不离，很晚才回家，办事很紧张。袁克定等主要是围住袁，因为重大事务必须经袁亲自决定。他们通过各方面的关系，尤其和朱、梁等密切联系，了解有关情况，密筹打动袁的办法。到张士钰加入这方面时，他只不过充当袁、段等人的“小跑腿儿”而已。……由于他们围住袁，所以后来相形之下朱、梁的作用就小了，就是袁（世凯）也不复是全部操纵，这时实际决定权基本上掌握在袁克定、段芝贵、袁乃宽之手。38
7月，在组成宪法起草委员会后，关于何种国体适用于中国的讨论，忽然成为舆论关注的中心和焦点，舆论先行，这是帝制发动的第一步。先是，8月3日，总统府宪法顾问古德诺（FrankJGoodnow）39发表了《共和与君主论》，认为中国国情不适用于共和制。14日，即有杨度、孙毓筠、严复、刘师培、李燮和、胡瑛等“六君子”发起成立“筹安会”，杨度并于26日发表题为《君宪救国论》的长文，全面阐述中国应该实行君主立宪制的理由。30日，袁的亲信段芝贵等密电各省长官，要求各地以公民的名义向参政院上书请愿更改国体。9月1日，参政院代行立法院开会，沈云沛、周家彦、马安良、蔡锷等请愿改变国体。9月6日，袁派政事堂左丞杨士琦答复立法院称，改变国体须听之于国民。于是，开始“制造民意”，这是帝制发动的第二步。
这事的具体做法是，袁先叫梁士诒等领起头来，把所有袁的亲信拉在一起，于1915年9月19日，在北京成立了全国请愿联合会，叫沈云沛40做会长，那彦图、张镇芳做副会长，积极在全国范围内发动他们所联系的社会上有地位的人，请愿变更国体，拥护袁做皇帝。他们发动的对象，上自王公遗老、各省将军、巡按使，下至各种行业的把头，三教九流，行行俱全，多多益善。拉到的人，列入了请愿名单，就被请去吃饭、看戏，此外还大有大份，小有小份地送钱。这样，当然轰动起来了，很快就在全国各地造成了诸色人等“无所不包”的所谓全国性请愿的大局面。41
沈云沛的请愿团于9月24日向参政院发起了总请愿，反对召集国民会议解决国体问题。次日，袁世凯即咨复参政院，主张提前召集国民会议解决国体问题。袁为何一再坚持要由国民会议解决国体问题呢？读者还记得四年多前，他就任临时大总统前，向全国申明的“永远不使君主政体再行于中国”的誓言吧，这个誓言尽人皆知，他现在要想回过头去搞帝制，这个誓言就成了他的沉重政治负担，为了避免被国人视为出尔反尔，毫无道德信义可言的小人，他必须把自己的背誓归结为“民意”的要求。据说，当时的英国驻华公使朱尔典是坚决主张中国搞帝制的，当袁谈及自己当年的誓言时，朱即以“民意”为说，劝其打消顾虑。商务印书馆30年代在日本访书时，曾见到过二人密谈的记录，据亲见者回忆，其谈话内容如下：
朱尔典首先提出中国国情不适合民主政制，非实行帝制不能治理图强，只有袁的威望才能担此重任。袁初则装腔作势，坚持不可。朱再三劝进，袁最后说他就任总统时，曾经在参议院宣誓，现在怎能背约。朱笑着说：“时势变迁，前后情形不同，当时公从人民公意出任总统，今日人民公认国体应该变更，请愿公为皇帝，公应时势要求，名正言顺，何必顾虑。”朱告退时又对袁说，他今日一番谈话，是为着中国人民福利，为着英中两国交谊着想，完全出于诚心。至于就他个人而言，则有莫大的损失。袁问此话怎么说？朱笑着回答说：“我和总统多年交谊，谒见谈话都极为自由，何等畅适愉快。他日公登大宝，非国家大事，不易得见龙颜；殿前拜谒，礼仪何等繁重，不能畅所欲言，对我说来，不是一个大损失吗？”42
袁既下决心以“民意”涂饰自己的背誓无信，徐世昌即提出由“国民代表”决定国体，选举皇帝。为了加速这个进程，就有了“十人密电”的发生，上演了中国成为共和政体以来第一次大规模操纵民意的闹剧。这十个人是：朱启钤、周自齐、梁士诒、张镇芳、阮忠枢、唐在礼、袁乃宽、雷震春、吴炳湘、张士钰，由袁世凯“钦点”，专门负责主持这件大事。其手法，据参与其事的唐在礼回忆，事情由表里两条线进行，具体过程如下：
一条线是专门做一套与实际选举完全不相干的表面宣传，做法是以命令指定“办理国民会议事务局”为全国决定国体选举皇帝事务的总机关，奉大总统命令办理一切决定国体和选举的事务。然后，用该局的名义按时期、有步骤地发出指示和各式文告等成套的官样文章，命令各地把这一成套的文章及时发表，在报刊上大肆宣扬，标榜这一决定国体、选举皇帝的大事，是完全出于民意，是完全合法的，民主的。
另一条线是由名义上主持国体决定和选举事务的朱启钤、周自齐、梁士诒、张镇芳、阮忠枢、唐在礼、袁乃宽、雷震春、吴炳湘、张士钰等十人出面，向各省将军、巡按使发出密电，传示“主座”（当时对袁由总统选任皇帝时的过渡尊称）命令，按内定步骤指示实际的具体选举工作。当时，先由十人发出一个密电，向各省当权者郑重说明“办理国民会议事务局”完全是一套表面文章，但所有该局指示的官样文章，一定要在各方面进行宣传，并相应地在表面上要有些表演，也只限于表演。重要的是万万不可按照那些官样文章假戏真做，因为那里面没有一件是合乎实际要求的。在这个说明密电以外，另有一封密电详细指示一套实际的做法，要求各省今后一切行动，必须遵照这一密电所指示的原则办理，并必须严守秘密。另外还密示只要能达到密电的目的，尽可以不按国家法律办事。也就是说：尽可不择手段，不妨违法乱纪，便宜行事；但叮嘱如果不按照国家法律办事的时候，却万勿以电报向事务局请示，以为一经请示，局方就不得不以打官腔复示“应当按照法律规定办理”，如此表里便难于分清，反而弄得枝节横生，事情就难以顺利办通了。
在正式投票之前，首先要在全国各省区“选举”参加国体投票的“国民代表”。选举“国民代表”，先由北京政府拟订各省代表候选人的名单。这个名单里的人绝大多数是袁自己和他的亲信所提出的在京任职的军政官员，按他们的籍贯分别提到本省去。名单中也包括些各省附袁的著名人士。这个候选名单是基本的。在这以外，留出一些名额，由各省官绅提出补充名单，补充名单授权给各省将军、巡按使决定。如此便合成了一个整个的候选名单，责成各省照单把“代表”选出，非经批准不得遗漏或更改。
选举的方法是，指定每县由该县县官推荐选举人一人，在所指定之日到达本省指定的处所—将军衙门，去谒见指定的选举监督，也就是本省的将军、巡按使。选举监督在一定期限内，在衙门内厅随时准备着对来谒的选举人进行午宴招待。宴后，由招待人员召集选举人个别谈话，介绍本省拟选代表的名单，形式上似乎是征求选举人的同意。一般选举人都是县里的绅士，当然总是惟恐不及地唯唯从命，表示一切遵办决不贻误，接着就由招待人请选举人把名单抄写清楚，立即陪同选举人到前面大堂里特设的选举厅里面进行“堂而皇之”的投票。偶有个别莫名其妙的“代表”支支吾吾，或竟有独具意见反对照办的，那么招待人就对他不提名单和“大堂选举”的事，只是含糊地表示将来进行选举时再当奉约。捧起茶杯，下个逐客令了事。事后，还由省里把这个选举人的行动，密示其本县县官，申斥他办事不力，限令重新妥为推荐适当的选举人，以免贻误，致干未便。县官接到这般密示，当然紧张万分，诚惶诚恐地克期遵办。43
经过上述这番布置安排，10月25日终于选出了“国民代表”，10月28日即进行“决定国体”的投票。这个投票仍是分散在各省举行，由各省的将军、巡按使监督，由“国民代表”进行记名投票。“方法是在票上预先印好‘君主立宪’四个大字，由代表自己在选票上签名，再于自己名下写‘赞成’或‘反对’字样，进行投票。在参加决定国体投票之前，每个国民代表‘赠给’大洋五百元，作为参加选举的‘川资和公费’。代表们拿到这笔‘川资’，当然心中有数；投票既是记名式的，谁投什么票都不难查明，所以投票结果，全体国民代表一千九百九十三人全部‘赞成君主立宪’。44”随即又进行了皇帝的选举，其程序与国体投票完全相同。选票上印有“选举袁世凯为中华帝国皇帝，以国家最上完全主权奉之皇帝传之万世”的字样，也由“国民代表”在选票上亲自签名，投票，结果自然也是全票当选。这个结果汇总到中央后，参政院代行立法院即于12月11日正式推戴袁世凯为中华帝国皇帝。据说，推戴书草成、誊写及上呈，是在上午11时半，午后即得到了袁氏的书面答复，说是国体改革既经国民代表一致同意，“自无可讨论之余地”，而推戴他�